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政府间水市场建设如何推进?
点击数:432  发布时间:2015/11/16

时间:2015-10-13 来源:中国环境报

《水污染防治行动计划》规定,“在控制用水总量方面,到2020年,全国用水总量控制在6700亿立方米以内”。笔者认为,通过水权交易制度的实施,水资源富集地区可以将多余的水资源转让出去,既解决缺水地区的燃眉之急,又给当地带来收益。因此,水权交易市场的建立将有力地推动“水十条”目标实现。

水权交易是以水权人为主体。水权人可以是水使用者协会、水区、自来水公司、地方自治团体、个人等,凡是水权人均有资格进行水权的买卖。水权交易所发挥的功能,是使水权成为一项具有市场价值的流动性资源。通过市场机制,吸引用水效率低的水权人考虑用水的机会成本而节约用水,并把部分水权转让给用水边际效益大的用水人,使新增或潜在用水人有机会取得所需水资源,从而达到提升社会用水总效率的目的。

我国的水权交易主要包含江河水及地下水。水权交易是指水资源使用权的部分或全部转让,通常先由国家将水权分配给各省市,各省市再细分到基层,各地用不完的指标则可以相互交易。

政府间水市场有何优势?

2005年水利部正式发布《关于水权转让的若干意见》算起,我国的水市场建设已经走过了10年。然而,截至目前,水市场建设仍然处于试点阶段,这与我国所面临的水资源压力极不协调。这也在一定程度上反映出水市场建设的困难。

在实践层面,水权交易及水市场并不发达,水权交易的成功案例不多。大家讨论的依然是黄河中游、黑河流域等水权案例。实际上,水市场建设的障碍固然与以取水许可为代表的水资源配置制度及其派生的水行政管理体制有关,但水市场建设的成本问题更为关键。以取水人、取水权交易为主要内容的水市场得以建立并良好运行离不开一些基础设施及制度的支撑。由于水资源的可消耗性,水权内容的表征不得不依赖于登记。而水资源的流域性更要求统一登记。同时,水权交易要想达成,需求方与提供方之间需要一定的信息沟通渠道,打破水市场的地区限制,水权交易平台就显得极其需要。此外,水市场的壮大也需要相应的权益保护机制。这些技术性因素对水市场的培育十分重要。《关于深化水利改革的指导意见》提出要开展确权登记,逐步建立国家、流域、区域层面的水权交易平台。面对数量众多、空间分散的取水户,这些工作的开展无疑需要大量的资金投入。目前看来,资金投入主体应该是各级政府,但投入责任在中央与地方之间的划分尚不明确。

当前,政府间水市场已成为关注热点。一个成功案例当属2000年发生在浙江省东阳市政府与义乌市政府之间的水权交易事件。东阳市和义乌市于20001124日签订有偿转让横锦水库部分用水权的协议。协议的主要内容是甲方(东阳市人民政府)以人民币两亿元的价格一次性把东阳横锦水库的每年4999.9 万立方米水的永久用水权转让给乙方(义乌市人民政府),且水质达到国家现行Ⅰ类饮用水标准。协议当然还包括计量、管理、付款方式等内容。从协议来看,这无疑是一个双赢的结果。一方面,义乌市获得了地区发展所需要的有保障性的水资源;另一方面,东阳市也通过交易获得了一笔不错的收益,可以用来支撑地区发展。可见,这种政府间形成的水市场具有现实基础以及经济优势。

《关于深化水利改革的指导意见》提出鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易。在此“地区间水权交易”到底所指为何没有给出说明,且“地区” 概念并不能体现出市场主体。笔者把像东阳义乌水权交易这种发生在政府之间的水市场称之为政府间水市场,它的主要特点在于市场主体是各级地方政府。

政府间水市场得以展开,其经济学逻辑在于通过减少市场主体从而节约交易成本。而交易成本正是当前用水户间水市场建设需要解决的问题之一,并不是说有了政府间水市场就无需用水户之间水市场。随着技术的发展尤其是信息技术的发展以及水资源需求的增长,用水户间水市场可能更能实现水资源的优化配置。只是就当前而言,建设政府间水市场是一种更节约成本的方式。政府间水市场建设还可促使地方政府采取市场化等方式优化本区域内的水资源配置,进而为政府间水市场提供水源。这意味着建设政府间水市场也可用来促进统一的用水户间水市场建设。

政府间水市场建设有何法律基础?

将地方政府当成水权代表者,进而参与水市场,这是用直观的语言来论证政策的合理性。若想推动政府间水市场的发展并提供制度性保障,从法治的角度来考量,政府的这种角色亦必须符合法律的要求。

在对于东阳义乌水权交易的大讨论中就有关于交易双方资格的质疑,认为在水资源国家所有权的前提下地方政府并不是权利主体。对于水权及水市场建设中地方政府角色的考量可能是后续的水权与水市场建设专门针对取水户的原因之一。以致于黄河水利委员会2004年颁布的《黄河水权转换管理实施办法(试行)》特别强调水权转让出让方必须是取水人。这显然将政府间水市场排除在外了。

1988年制定的《水法》尚只规定水资源分别属于国家所有和集体所有,并没有就所有权的行使人做出规定。2002年修订后的《水法》规定,“水资源属于国家所有,水资源的所有权由国务院代表国家行使”。如果仅从字面上来理解法律规定,地方政府确实不是所谓的水权交易的适格主体。但是从实际效果来看,东阳义乌之间的交易确实是一种有效的水资源配置方式。如何让这种制度创新通过法律之门?

法律虽然只规定由国务院代表行使水资源国家所有权,但地方政府实际上也在水资源配置中起着重要角色。认为地方政府在一定程度上也在行使水资源国家所有权并不存在操作上的问题。在此,运用法学中的推定概念是合适的,也就是说地方政府可以推定代表行使水资源国家所有权。这可以是政府间水市场建设的重要法律基础。

地方人民政府推定代表行使水流国家所有权固然可以通过市场机制实现水资源的优化配置,但是这种推定如果走得太远的话,可能造成的不利后果也是难以承受的。从社会现实来看,对地方政府推定代表行使予以一定的限制是必要的,这也正是国务院代表行使国家所有权功能之所在。《水法》中的水量分配条款就是对地方政府的限制。水量分配起着限制地方政府推定代表行使所有权效力的功能。一旦地方政府配置的水资源超过了一定的量,危害到其他地区的权益,地方政府的相关行为是无效的。

政府间水市场建设可采取哪些措施?

鉴于东阳义乌水权交易后,理论界以及水行政部门内对于地方政府主体资格的质疑,建设政府间水市场理应先解决思想上的认识问题。要明确地方政府间签订的水资源利用协议是符合法律规定的观念。东阳义乌交易行为模式的特点在于上游地区有富余的水资源,而经历了15年的经济发展,这种情形现在已不多见。对于上游地区过多的取用水资源的情形,笔者认为,政府间水市场建设可从以下两个方面推进。

一、借鉴新安江水环境补偿的模式,开展政府间水市场建设试点。由上级政府协调并提供一定的资助来促进不同地方签订水资源利用协议。以通过交接断面的水资源总量为依据,明确各方的经济责任。

二、将一定量的水资源认定为地方水资源权益,这一权益可转让,而权益被侵害则可主张赔偿。由于水资源在各地区的使用价值以及节约水资源的成本存在较大的差异,地方政府可基于这种比较优势,达成水资源利用协议,实现水资源的优化配置。

三、是将许可证作为执法的重要依据,并以违法成本高为原则强制执法。《清洁水法》第309条对违法排污的各类处罚作出规定。环境保护主管部门可以根据许可证中的排放监测、设施检查等内容进行跟踪,如果设施发生违反许可证限值和条款的情况,许可证管理机构可以及时发现并对违反许可证规定的行为进行纠正。根据违法行为的情况,可以追究违法企业的民事或刑事责任。民事执法包括环保局采取的行政处罚、司法部门代表环保局和其他部门采取的处罚、公民提起的诉讼等。罚款按每种污染物计算,并且与按日计罚挂钩。举例说,如果一个企业有16种污染物,有7种不合规,如果按照每种每天2500美元计算,每种违法行为的罚款额度最高可达3.25万美元/天。民事罚款上交美国财政部,纳入国库管理。

四、是制定具体详细的技术导则,兼具科学性和灵活性,增强可执行性。为落实许可证要求,美国环保局制定了国家污染物排放削减系统指南,分12章详细介绍了申请程序、基于技术的排放限值、基于水质的排放限值、监测与报告要求、特殊情形、内容调整、行政管理程序、实施与强制执行等内容,为企业许可证编写提供参考。基于技术的排放限值是根据技术和资金的可获得性而设立的最低出水水质要求。目前,美国环保局已经为钢铁等55个行业、90多个经济部门制定了排放限值导则和规范。如果排放限值导则没有要求,则其排放限值需要在许可证中基于“许可证编写者的最佳专业判断”逐个制定。关于罚款中的金额确定,专门开发了数学模型,对30多个行业制定了不同罚款方案。

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