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薛涛:三道金牌背后地方融资四化及PPP下的供水再思考
点击数:789  发布时间:2017/7/10 11:09:52

 来源:中国水网

随着系列PPP政策的发布,环保行业市场化趋势愈加明显,PPP对公共服务的帮助甚至冲击效果逐渐显现。虽然供水行业相对稳定,但也有一些企业已经率先进行了市场化。6月21日,在2017(第二届)供水高峰论坛中,E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛针对PPP大潮下供水行业的新机遇作了深度解析。

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本文内容根据薛涛发言内容整理,未经本人审阅。

1  想依赖地方政府也许会靠不住

1.1 三道金牌紧箍咒

最近,财政部连发了3个文件,我称之为堪比召回岳家军的”三道金牌”:50号文强化了原来的地方投融资平台管理的约束,更重要的是还包括政府不能在PPP 中用各种担保措施来变相举债的一些原则性规定(这个要高度重视在未来的显化和强化);62号文进一步约束了地方对于土地资金使用的条件,同时用土地债券开了一个小口;87号文对政府购买服务来采购工程这种地方政府违规融资现象进行了禁止性的规定,包括通过签订购买协议利用地方投融资平台公司向银行进行融资做公益性的项目,这份文件很可能导致上万亿的资金进退不得。

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从整个政策脉络来看,也能看到国家对PPP推进的轨迹。在十八届三中全会中,有两个词非常重要:一个是资源配置市场化,一个是国企改革定位;2014年的国发43号文,可以说是财政部打开PPP 2.0时代的里程碑,里面规范了地方政府债务文件,我们所有做PPP 的人,把它看作PPP 的开端条件,却也让它具备中国特色,独特地将PPP与地方负债管理相挂钩;2014年国发60号文要求市政设施规模化经营,本质上是在要求与PPP同步并列的,还有我们环境产业B方阵的市场化转型;同时配套的还有中央转移支付的变革,这是一个根本性的问题。

1.2 读策三法则

面对这几年接踵而至眼花缭乱的系列政策文件,我个人有个”读策三法则”:

第一,不能抠法条。不是说财政部出了一个文件,就可以随意使用其中某一个条款(去投机举债),必须要了解政策背后中央整个的思路,尤其在现在大量部委不同时期政策法条存在各种冲突的情况下。长期以来,我们的地方政府投融资行为一直处于一个动荡状态,财政部本身政策思路也有诸多调整,这方面我们必须要有充足的思想准备,政府任何一个举债行为的创新模式泛滥之后的风险,都值得我们思考和重视。

第二,地方投融资行为的不断创新和被封堵,要求我们必须要学会看政策大趋势:财政部在改革地方政府的举债方式。从现在的政策趋势中可以看到,中央要使地方的账本公开化、外部化、可预期化和法制化。掌握这个大趋势之后,才能掌握一定的预判能力,而不会因一些小空间的变动而迷失。

第三,判断政策趋势背后最根本的基础是党中央阶段性核心文件中的基本理念。供水作为国有企业,更需要和E20研究院一样坚定对党中央各项方针的理解和信念,需要相信党中央改革思路中对市场化的坚持,这是改革的基本方向。而具体而言,作为供水企业,在PPP带来的变动大潮中,如何从客户出发,提升非公共服务属性的定制化部分,从供水服务公益性的限制外找出一些增值服务空间,是供水企业需要思考的内容。

地方政府的投融资行为越来越受到管控,而我们的供水企业却因为具有直接收费模式特征而经常被政府要求承担一些水价无法覆盖的公益性投入(比如对水源的资本性投入),而中央层面对水价、公益性投入和政企界面之间的界定却不那么清晰,那么,这种融资行为原来依赖的地方政府的支持也许是靠不住的。供水企业如何通过纵向和横向的挖掘来提升赚钱的能力,是另外一个层级发展的问题。这里的纵向,指的是傅老师发言中所提到的利用企业本地网络化服务深入居民的优势,发展增值性服务机会,而横向则指的是利用PPP的大潮,在其他地域和领域横向扩张。这方面能力的提升,会使企业更少地依赖一个可能靠不住的地方政府,来弥补公益性的投资。公共服务的收费是其中一个来源,我们最近在宁波,做了全国第一个垃圾分类后的收费研究,之前的垃圾收费制度由于垃圾无法计量,污染者付费的原则体现并不完善,在垃圾分类的基础上施行垃圾收费则更加科学。但通过水费来承担公益性支出也有瓶颈,水费是一个筐,被装入了很多不同内容,而我们没有其他的通道,民众对水价本身的感知会产生偏离,这部分也会带来更多问题。可见,供水企业期望通过水费调增来改善自身企业发展困境是很难实现的。那么,作为企业,就需要在与供水所提供的网络资源相关的纵向延伸,以及公共服务性质同源的省域横向扩张两个方向上想办法。

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1.3  供水行业成年之路的纵横向

重复下以前的观点,伴随着政策发展,供水企业也经历了成长。在系列改革中,供水行业落后于其他细分领域的市场化过程,可清晰地看到它在幼年、少年和青年时代的变化过程。幼年已经企业化,但跟政府的界限相当不明确;少年时期开始跟政府有一个清晰的责权约定,要负责自己的融资;青年时代的标志则是上市的扩张。

在纵向上,可以参考傅老师的发言进行思考,(点击→傅涛:供水服务的用户思维——“挖井不忘吃水人”)我最近在家门口看到的一件事与之呼应很有启发,北京的背巷整治中,大量非正规的小商贩底商被关闭,包括洗衣、零售、家电修理、纱窗、配电、水暖维修甚至保姆服务等等,而中信国安看到了这个机会,与街道联手在每个集中服务中心配套建设了包含上述内容甚至更多家庭服务的连锁店,尝试解决长期以来这个低档混乱市场的升级需求,那么,拥有大量客户通道的供水公司是否对此有所思考?

在横向上的发展机会,则不可避免和后续所讲的PPP有关。

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2  横向机会在水务行业的市场化和PPP

目前,我们的供水市场化率达到了33.6%,供水“十三五”市场规模超过7千亿元;污水市场化率达56.6%,污水“十三五”市场规划超5700亿元。

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我们认为,PPP 大概可以分为3大类,第一种包括供水、燃气等,直接面向用户收费,是政府监管型特许经营项目,该类项目拥有直接收费权力,并由政府授予区域垄断权经营。第二种则是传统的垃圾、污水BOT单元特许经营市场。这些都是我们需要关注的新增市场机会。还有一种是既没有授权也没有保底量的项目,它往往也是(甚至更大的)大型工程,却没有运营的属性。这一类容易被混淆成政府购买服务的包含工程的市场化项目,87号文就是在这里面进行了约束,禁止用购买服务的方式进行购买。(点击→薛涛:环保PPP年度盘点,分类后的顶层思考与产业变局)

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为此,我们把财政部项目库中的所有项目进行了统计分析,按照项目数量与供水相关的项目占比20%;按照投资额与供水相关的项目占比14%,部分因为供水类项目主要集中于中小城市,投资额相对较低。按照E20市政环保领域PPP分类格局图我们认为供水是典型的a类项目;供排水是a+b;水环境治理主要是c类。按照分类和区域分布,我们看到供水项目中,传统水司在二线或三线城市具有一定的实力,影响力相对较好,可以发掘这类机会;还可以看到,大量的供水项目出现在四线城市和乡镇,供水企业的市场化项目在小的城市单元中也出现了。

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落地率代表了一个项目的成熟度和市场接受程度。在分类后我们可以看到,b类项目的落地率比较高,因为它有保障,也有可预期的量。其次,与b类有关的项目落地率较高。我们供水公司擅长的a类项目落地率最低,却也说明这里面还有需要我们发挥自身专业能力而可挖掘的空间。

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为什么a类项目落地难?因为落地率依赖于社会资本背后的金融的能力和态度,需要由它确保社会资本愿意接盘。目前来看,资本市场不敢做a类项目,因为如果地方政府不给担保,只给收费权,项目风险就非常大。但是,从另一角度思考,落地率高的往往是过于依赖政府的项目,虽说相对容易,资本也相对喜欢,却也因此很快变成了红海。同时,随着中央政府对地方债务的管控调整,会受到各种瓶颈的制约。而在a类项目中如果供水公司有能力判断水的用量、使用价格和增长空间,就能够得到相对较好的利润。

3  PPP落地大潮下企业的竞争格局

有哪些企业在玩水务PPP 项目?我们注意到,从所有制属性来看,民企在数量上反而做得非常多,因为它市场化机制灵活;国企做项目的比例也非常高,达30%,包括在行业中非常有名的北控水务;央企以及外企数量,在市政水务PPP领域反而占比不多。

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从项目偏好来看,我们可以看到,在c类项目下,方阵企业与“外来者”所占项目呈现均等化趋势,不再有方阵企业一统天下的既视感。从b类项目到(b+c)类项目再到c类项目,园林类企业、建设型央企、工程公司、其他领域国企转型等“外来者”占比越来越多,方阵类企业随之进入春秋战国时代。

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下图则表示的是在传统特许经营领域,可以看到传统市政供水/污水市场的竞争格局,红色部分代表央企和地方国企,黄色代表外企,绿色代表民企。

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4  PPP助力下企业新机遇

在PPP助力下,企业面临着一些新机遇。在机制方面,如何获得相对独立的市场化经营资源,如何借力资本,获得更多的PPP 机会,需要企业深入思考,也是必须要做的。在市场行业方面,一方面需要考虑产业链的横向扩展,如下图所示,这里面没有提到的一个热点是垃圾分类,垃圾分类在未来的发展也会带来很大前景;第二需要考虑深入的生态协作,包括民企与国企的生态化合作、成立子公司等形式。第三,区域环境综合服务集团辐射全国走出当地转型发展,对于上市的企业来说有更多走出当地转型的方式。

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